Introduction
Du fait de leur nombre impressionnant sur l’ensemble du territoire et des impacts tout aussi importants qu’elles peuvent avoir, les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) sont une des priorités de la fédération.
Leur surveillance est normalement assurée par les inspecteurs des installations classées issus des services de la Direction Régionale pour l’Environnement, l’Aménagement et le Logement (DREAL). Leurs faibles effectifs et la technicité des contrôles ne leur permettent pas d’assurer un suivi personnalisé de toutes les installations. Par conséquent l’association de protection de l’environnement a ici un rôle d’alerte très important à jouer. Le respect de cette législation passe donc par une collaboration étroite entre les services administratifs étatiques et les associations. A noter que les services de l’inspection des installations classées, sous la tutelle du ministère de l’écologie, ont leur action guidée par des circulaires annuelles (pour 2011, 28 décembre 2011).
La matière étant très large, nous avons opéré des choix parfois arbitraires quant aux points abordés. Ainsi, après un aperçu général du régime de police des ICPE et du rôle des associations, nous proposons un point de détail sur les carrières avant de finir sur la remise en état des sites pendant ou après l’exploitation d’une ICPE. Quant aux ICPE à haut risque (dites Seveso), autre priorité de la fédération, elles feront l’objet de développements ultérieurs.
Généralités sur les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE)
Sommaire :
- La police spéciale des Installations Classées
- Définition des ICPE
- Création des ICPE
- Les prescriptions de fonctionnement
- Les droits des tiers
- Les obligations de l’exploitant
- Liste non exhaustive
- En cas de changement des conditions d’exploitation
- En cas de changement d’exploitant
La police spéciale des installations classées (ICPE)
La réglementation ICPE est une police administrative spéciale.
Une police administrative est un ensemble de prérogatives de nature essentiellement préventive. Elle s’oppose donc à la police dite judiciaire qui vise à sanctionner un trouble déjà créé.
Cette police est aussi dite « spéciale » car elle est octroyée au préfet par un texte particulier. Elle s’oppose ici à la police dite « générale » qui correspond aux pouvoirs généraux des personnes publiques issus notamment du code général des collectivités territoriales. Dans notre cas, cette police est spéciale car issue de la loi n°76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement.
Cette police spéciale est donc détenue par le préfet de département. Elle a pour but le respect par l’exploitant des intérêts tels qu’ils sont énoncés par l’article L.511-1 du code de l’environnement (la commodité du voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité publiques, l’agriculture, la protection de la nature, de l’environnement et des paysages…) . Elle a donc bien une nature préventive.
Le régime de police administrative des ICPE se caractérise (même s’il n’est pas le seul) par une relation binaire entre le préfet et un exploitant. En cas d’atteinte à l’environnement, le litige se résout prioritairement entre ces deux protagonistes et le juge n’intervient que de façon secondaire. De même, les tiers (et notamment les associations) n’ont pas de rôle direct prévu par les textes. L’intérêt pour les associations sera justement d’intervenir dans cette relation exclusive pour que chacun des deux acteurs respecte le rôle qui est le sien à savoir : s’assurer que les intérêts énoncés à l’article L.511-1 du code de l’environnement soient bien respectés.
Définition des ICPE
Les ICPE sont des installations listées dans une nomenclature régulièrement modifiée par voie réglementaire. Pour qu’une installation soit une ICPE elle doit obligatoirement figurer dans la nomenclature.
Le terme d’installation doit être vu de façon très large, il ne s’agit pas forcément d’une construction.
Ces installations se caractérisent par le fait qu’elles peuvent porter atteinte à l’environnement tel que défini dans l’article L.511-1 (précité).
La nomenclature est disponible sur le site de la base des ICPE.
Vous pouvez y trouverez tous les détails concernant sa lecture. Le classement se fait par activités et pour chaque activité, sont déterminés un seuil et un régime de création qui sont fonction des impacts que peut générer cette activité sur l’environnement.
Dans l’exemple ci-dessous, au delà de 20 000 lapins, l’installation est soumise à autorisation (A). En deçà de ce seuil, seulement à déclaration (D).
– « E » signifie enregistrement, c’est la nouvelle catégorie issue de l’ordonnance du 11 Juin 2009.
– « AS » signifie autorisation avec servitude d’utilité publique. Ce sont les ICPE dites « Seveso ». Elles sont considérées comme les plus dangereuses et nécessitent donc une servitude (en général d’inconstructibilité dans ses alentours).
« DC » signifie déclaration avec contrôle périodique par un organisme extérieur et agréé par le ministère (
liste des organismes agréés
)
Le chiffre sur la colonne de droite correspond au rayon d’affichage de l’autorisation, enregistrement ou déclaration exprimé en kilomètres.
Création
Les ICPE sont donc divisées en trois grandes catégories : celles soumises à déclaration (D), celles soumises à enregistrement (E) et celles soumises à autorisation (A) (avec ou sans servitude). Elles sont respectivement conditionnées à des exigences de plus en plus importantes.
Les procédures de création sont détaillées sur le site de la base des ICPE :
La procédure d’autorisation est la plus contraignante, et celle à déclaration le moins. la nouvelle procédure d’enregistrement a pour but de faire basculer des ICPE initialement soumises à autorisation dans un régime moins contraignant pour alléger les procédures des exploitants.
Remarques
- « L’exploitant est tenu d’adresser sa demande d’autorisation ou d’enregistrement, ou sa déclaration en même temps que sa demande de permis de construire » (L.512-15). Ainsi, un recours est possible contre l’arrêté d’autorisation, d’enregistrement ou le récépissé de déclaration sur le fondement de la législation des installations classées. Un recours est également possible contre le permis de construire sur le fondement du droit de l’urbanisme ;
- Dans le même article : « Il doit renouveler sa demande d’autorisation ou d’enregistrement, ou sa déclaration soit en cas de transfert, soit en cas d’extension ou de transformation de ses installations, ou de changement dans ses procédés de fabrication, entraînant des dangers ou inconvénients pour les intérêts protégés par la loi« .
- Pour les installations qui ont été régulièrement mises en service mais qui, après modification de la nomenclature ICPE, se voient assujetties à un autre régime que celui prévu initialement, peuvent continuer à être exploitées en l’état mais doivent le faire savoir à la préfecture et fournir certaines pièces (L.513-1) ;
La grande différence entre ces procédures concerne les modalités d’information et de participation du public. Si l’enquête publique est obligatoire par principe pour toutes les ICPE soumises à autorisation, les ICPE soumises à enregistrement à une forme de consultation du public (en mairie ou sur internet) et les ICPE soumises à déclaration sont exemptées de toute formalité.
Les prescriptions de fonctionnement
Ce sont les règles auxquelles doivent se conformer les exploitants. Elles doivent obligatoirement être respectées dès le début de l’exploitation. Pour toutes les ICPE et pour chaque catégorie d’installations, les prescriptions générales sont fixées par arrêtés ministériels1 (régulièrement révisés) mais, pour tous les types d’ICPE, le préfet pourra en imposer de supplémentaires, dites prescriptions techniques, si les générales ne permettent pas de garantir les intérêts de l’article L.511-1 (L.512-3, L.512-7-3 et L.512-12). S’il y a conflit entre les prescriptions générales et préfectorales, l’exploitant devra respecter la plus sévère.
Ces prescriptions techniques sont inscrites dans l’arrêté d’autorisation ou d’enregistrement et peuvent à tout moment être modifiées et renforcées par arrêté complémentaire du préfet, il peut être donc intéressant pour l’association de faire des propositions, que ce soit directement aux services concernés (DREAL ou préfecture) mais aussi lors des réunions du CODERST ou des commissions de suivi de site (CSS).
Les droits des tiers
D’après l’article L.514-19, « les autorisations et enregistrements sont accordées sous réserve du droit des tiers », c’est-à-dire que même si l’Administration permet à ces installations de fonctionner, ce n’est pas pour autant qu’elles sont libres de causer des dommages aux tiers (riverains ou autres personnes). Ainsi, c’est sur ce fondement que peuvent être intentés certaines actions devant les juridictions civiles pour trouble anormal de voisinage.
Les obligations de l’exploitant
Liste non exhaustive
Voici une liste non exhaustive des différentes obligations auxquelles sont soumis les exploitants :
- Obligation générale de respecter toutes les prescriptions de fonctionnement, qu’elles soient générales ou particulières ;
- Obligation de renouvellement de l’autorisation en cas de changements des conditions d’exploitation (L.512-15) ;
- Obligation d’auto surveillance de la part des ICPE soumises à autorisation selon l’article R.512-28. Un rapport doit être remis à la DREAL et à l’ONEMA avec des modalités fixées par l’arrêté d’autorisation ;
Pour les ICPE soumises à déclaration avec contrôle périodique (rubriques DC), un décret du 7 Novembre 2011 en précise les règles.
- Pour les ICPE à risque, de stockage de déchets et pour les carrières, il existe une obligation d’information en cas de modification substantielle des capacités techniques et financières (L.516-2) ainsi qu’en cas de changement notable dans les conditions d’exploitation (L.512-18) ;
- Obligation de déclaration en cas de changement d’exploitant (R.512-68). Nécessité d’une nouvelle autorisation pour les carrières, ICPE à risque et de stockage de déchets (R.516-1) ;
- Obligation de notification de la cessation d’activité au moins 3 mois avant pour les ICPE soumises à autorisation (R.512-39-1) ou enregistrement (R.512-46-25) et au moins 1 mois avant pour celles relevant du régime de la déclaration (R.512-66-1) ;
- Obligation de remise en état (l’exploitant d’une ICPE soumise à autorisation doit justifier de garanties financières suffisantes au moment du dépôt de sa demande) pour les ICPE soumises à autorisation (L.512-6-1 et R.512-39-1 et suivants), à enregistrement (L.512-7-6 et R.512-46-25 et suivants) et à déclaration (L.512-12-1 et R.512-66-1 et suivants) ;
- Obligations supplémentaires pour les installations dites « Seveso » ;
En cas de changements des conditions d’exploitation
Selon l’article R.512-33, l’exploitant est normalement tenu d’informer le préfet de tous les changements notables dans son exploitation. Mais il se peut que les changements soient tels que l’installation ne corresponde plus au projet initial qui avait fait l’objet d’un titre d’exploitation.
Dans ce cas, l’article L.512-15 prévoit que la demande (d’autorisation, enregistrement ou déclaration) puisse être renouvelée :
- en cas de transfert
- en cas d’extension ou de transformation des installations ou de changement des procédés de fabrication. L’article R.512-33 précise que ces changements doivent être « substantiels ».
Cette dernière notion a elle-même été précisée par l’arrêté du 8 Juillet 2010 qui fixe des seuils à partir desquels un changement peut être considéré comme substantiel. Néanmoins, le préfet peut considérer qu’en dessous de ces seuils, une modification est substantielle et dispose donc à ce titre d’une marge d’appréciation.
En ce qui concerne les élevages soumis à autorisation, il faut se reporter à la circulaire du 11 Mai 2010 qui explicite les conditions prévues au R.512-33.
En cas de changement d’exploitant
L’autorisation n’étant pas donnée par rapport à la personne même de l’exploitant, son changement n’entraîne pas automatiquement l’obligation de demander une nouvelle autorisation. L’article R.512-68 prévoit que :
- le changement d’exploitant nécessite d’être déclaré au préfet par le nouvel exploitant dans le mois qui suit sont arrivée ;
- pour les installations de stockage de déchets, les carrières et les ICPE Seveso, il faut obligatoirement que le nouvel exploitant demande un renouvellement de son autorisation afin de vérifier les garanties financières nécessaires à la remise en état.
De plus, le nouvel exploitant doit assumer le passif environnemental de l’ICPE. En d’autres termes on pourra par exemple lui imposer la remise en état du site suite à un accident qui s’est déroulé sous l’empire de l’ancien exploitant.
1 : Ces arrêtés sont soumis à consultation du public sur le site du Ministère de l’Écologie. Sur ce point, voir aussi la décision du Conseil Constitutionnel du 14 Octobre 2011 n°2011-183-184 QPC : suite à une QPC soulevée devant le Conseil d’État par FNE, le Conseil Constitutionnel a notamment déclaré que les arrêtés ministériels de prescriptions générales des ICPE étaient des « décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement » et qu’à ce titre elles devaient être soumises à une participation du public et non une simple publication comme le prévoient encore actuellement les dispositions de l’article L512-7 qui doit être prochainement modifié.Avant l’exploitation : information, participation et contentieux
Sommaire :
- Le CODERST
- L’enquête publique
- Contentieux des arrêtés préfectoraux
- Quel délai avez-vous ?
- Les pouvoirs du juge
- Contentieux du permis de construire
L’action de l’association en matière d’installations classées commence bien avant son exploitation. Elle doit tout d’abord s’informer sur les projets en cours et peut agir si besoin.
Le CODERST
Le Conseil Départemental de l’Environnement et des Risques Sanitaires et Technologiques (CODERST), qui remplace le Conseil Départemental d’Hygiène (CDH) est un organe départemental rattaché à la préfecture. Il est prévu aux articles L. 1416-1 et R. 1416-1 à 6 du code de la santé publique.
Il concourt à l’élaboration, à la mise en œuvre et au suivi, dans le département, des politiques publiques de l’État dans les domaines de la protection de l’environnement, de la gestion durable des ressources naturelles et de la prévention des risques sanitaires et technologiques.
Il rend un avis consultatif sur les projets d’actes réglementaires et individuels en matière d’installations classées, de déchets, de protection de la qualité de l’air et de l’atmosphère, de police de l’eau et des milieux aquatiques, de polices administratives spéciales liées à l’eau, d’eaux destinées à la consommation humaine et d’eaux minérales naturelles, de piscines et de baignades, de risques sanitaires liés à l’habitat et de lutte contre les moustiques (voir article R. 1416-1 du code de la santé publique).
L’intérêt n’est pas nul pour l’association. En effet, le CODERST est composé de 25 membres dont 9 (répartis à parts égales) entre des représentants d’associations agréées de consommateurs, de pêche et de protection de l’environnement, des membres de professions ayant leur activité dans les domaines de compétence du conseil et des experts dans ces mêmes domaines (voir art. R. 1416-2 du code de la santé publique). Les autres membres sont principalement des représentants de l’État et des collectivités territoriales ainsi que des experts et industriels. La plupart du temps, il n’y aura qu’une seule personne (avec son suppléant) représentant les associations de protection de l’environnement.
Cette personne peut donc potentiellement être le relais entre le CODERST et votre association.
Outre les informations utiles, vous pouvez lui demander de porter certaines propositions au Conseil.
Avoir accès aux avis et comptes rendus du CODERST permet de s’informer sur tous les projets en cours dans le département et de savoir quelles sont les positions de chacun.
Nous vous invitons donc à contacter votre fédération départementale ou la fédération régionale pour prendre contact avec la personne siégeant au CODERST de votre département.
L’enquête publique
Les ICPE soumises à autorisation sont aussi soumises à enquête publique. Elle fait d’ailleurs partie intégrante de la procédure et est l’élément principal en matière de participation du public.
Contentieux des arrêtés préfectoraux
L’acte d’autorisation ou d’enregistrement ainsi que le récépissé d’une déclaration peuvent être contestés devant le juge administratif. Au travers de l’arrêté d’autorisation, il sera possible de contester les prescriptions techniques qui sont imposées aux ICPE (pour les autres, ce sont des prescriptions à l’échelle nationale, fixées par le ministre).
Il est aussi possible de faire un recours administratif pour demander la modification de ces prescriptions ou le retrait de la décision. A savoir aussi que vous pouvez, à tout moment, demander la modification des prescriptions techniques au préfet, si vous jugez qu’elles sont insuffisantes. Ces prescriptions ont pour objet de faire respecter à l’installation, les intérêts protégés à l’article 1er de la loi de 1976 (codifié à l’article L. 511-1 du code de l’environnement).
Quel délai avez-vous ?
L’exploitant dispose de 2 mois pour attaquer la décision préfectorale (prescriptions trop contraignante, refus d’autorisation etc.)
Le décret du 30 Décembre 2010 (qui applique la loi Grenelle 2 du 12 Juillet 2010) fixe de nouveaux délais dans l’article R. 514-3-1 du Code de l’environnement (qui concerne aussi la police des eaux, les IOTA).
| Type d’installation | Délai de recours contentieux pour les tiers |
| Délai contentieux pour toutes les décisions préfectorales mentionnées à l’article L. 514-6, I A savoir : si la mise en service de l’installation n’est pas intervenue dans les 6 mois après publication de l’arrêté de permission d’exploiter (uniquement), le délai continu de courir encore 6 mois après cette mise en service. | 1 an |
| Décision d’exploiter des éoliennes (art. L. 553-4 Code de l’environnement) | 6 mois |
Les pouvoirs du juge
Les arrêtés préfectoraux doivent être contestés devant le juge administratif. Ce recours est dit de plein contentieux permettant au juge de disposer de pouvoirs élargis. Concrètement, ce dernier ne sera pas limité à la possibilité d’annuler ou non l’acte attaqué mais pourra, par exemple, le modifier, ajouter des prescriptions, etc. L’article L.514-6 liste les actes susceptibles de faire l’objet de ce recours.
Contentieux du permis de construire
D’après l’article L. 512-15, l’exploitant est obligé de déposer sa demande de permis de construire en même temps que sa demande ICPE. Vous pouvez donc, en parallèle d’un recours contre un arrêté préfectoral, attaquer le permis de construire.
Le suivi de l’installation et l’action de l’association
Sommaire :
- Le suivi de l’installation
- Sites des services centraux et déconcentrés
- Les commissions de suivi de site (CSS)
- Le CODERST
- Autres acteurs
- L’action de l’association
- Le dialogue avec les autorités
- Infraction en matière d’ICPE
Du fait du faible nombre d’agents ICPE face à la multitude d’installations, les contrôles sont rares. Il revient donc aux associations de veiller à ce que les exploitants respectent bien leurs obligations et particulièrement lorsqu’ils ont déjà fait l’objet de mises en demeures.
En outre, de nombreux documents sont produits par l’exploitant pendant l’exploitation de son installation et certains d’entre eux sont communicables (dans les conditions précisées dans les fiches sur l’information environnementale).
Important
: L’article 225 de la loi Grenelle 2 prévoit de nouvelles modalités en matière de transparence des entreprises qui devront rendre accessible beaucoup plus d’informations en matière environnementale et sociale.
La veille ICPE peut être chronophage pour la ou les personnes surveillant un périmètre important, voici donc quelques informations.
Le suivi de l’installation
Sites des services centraux et déconcentrés
Site de la base des ICPE : Il s’agit du site de l’inspection des ICPE qui dispose d’une base importante d’informations sur toutes les ICPE. Il vous suffit alors de remplir les critères de recherche (nom de l’ICPE, région…) et vous accèderez alors aux arrêtés préfectoraux la concernant ainsi qu’à d’autres informations comme les émissions polluantes déclarées par cette ICPE ou le fichier dit BASOL (ce fichier répertorie les sols pollués nécessitant une action des pouvoirs publics et s’appuie notamment sur l’obligation des exploitants de notifier un état des sols sur le site d’exploitation selon l’article L. 512-18, Fichier BASOL).
Le fichier BASIAS répertorie quant à lui les anciens sites industriels.
Ce site peut être le lieu de vos premières recherches. Mais attention, tout n’y est pas publié et il ne doit pas exclure la demande directe à la préfecture concernée.
Site de la Préfecture : Le site de la préfecture offre d’autres types d’information comme les dossiers d’enquête publique terminés ou en cours, les arrêtés préfectoraux concernant les ICPE (dans les recueils d’actes administratifs) ainsi que les avis de l’autorité environnementale.
Les Commissions de Suivi de Site (CSS)
Les CSS sont des organes consultatifs permettant le suivi de certaines ICPE. Elles remplacent les CLIS et CLIC. Leur constitution et modalités de fonctionnement ont été fixées par le décret du 7 février 2012.
D’après ce décret, « la commission de suivi de site réunit des représentants de l’Etat, des collectivités locales, des riverains, des exploitants et des salariés des ICPE. Elle a vocation à constituer un cadre d’échange, à suivre l’activité des ICPE concernées et à promouvoir l’information du public ».
La DREAL propose une liste non exhaustive des CLIS et CLIC de la région Midi-Pyrénées.
Le CODERST
Comme nous l’avons déjà vu (voir fiche « En amont de l’exploitation »), le CODERST a notamment pour mission d’examiner les projets d’ICPE. L’association peut donc être tenue au courant en amont des projets en cours.
Mais de façon plus large, le CODERST a vocation à étudier tous les projets d’actes réglementaires ou individuels en matière d’ICPE, ce qui inclut donc tous les projets d’actes en cours d’exploitation (sanctions…) et après (remise en état…). Cet organe peut donc se révéler très important pour la veille ICPE.
Si vous souhaitez avoir accès à certaines informations, nous vous invitons à prendre contact avec votre fédération départementale ou la fédération régionale qui communiquera la demande au représentant des associations de protection de l’environnement au CODERST.
Autres acteurs
Si la police des installations classées se limite à définir les rapports entre l’Administration et l’exploitant, d’autres acteurs gravitent autour des ICPE. C’est notamment le cas des personnes travaillant dans l’installation ou des riverains (qui seront souvent les victimes du non-respect des règles par l’exploitant et parfois les personnes qui font appel à l’association).
L’action de l’association
Avant de poursuivre, nous vous invitons à prendre connaissance de la fiche « Premiers réflexes » afin d’avoir un aperçu des premières démarches à effectuer lorsque vous vous trouvez face à une atteinte à l’environnement et de remplir une fiche « sentinelle de l’environnement » si besoin.
De manière générale, vous vous retrouverez avec deux types de situations en matière d’ICPE :
- vous découvrez une pollution/nuisance provoquée (ou supposée provoquée) par une ICPE ;
- vous avez connaissance d’une ICPE exploitée sans autorisation/enregistrement/déclaration ou ne respectant pas ses obligations ou les prescriptions techniques imposées par l’arrêté préfectoral.
Le dialogue avec les autorités
En cas de non respect par l’exploitant de ses obligations, le préfet doit intervenir. Il est censé devoir faire appliquer la législation ICPE et doit mettre en demeure tout exploitant qui ne respecte pas les prescriptions ou exploite sans autorisation, enregistrement ou déclaration (articles L514-1 à -8).
Néanmoins, il ne peut mettre en demeure puis sanctionner que s’il y a eu constatation par les inspecteurs ICPE, d’où l’importance des étapes précédentes (L.514-1).
Si l’exploitant ne respecte pas la mise en demeure, le préfet peut faire application des sanctions administratives.
Plusieurs types de sanctions s’offrent à lui (suspension, consignation, etc.). Les mises en demeure et sanctions sont des actes administratifs accessibles au public, vous pouvez avoir connaissance de tous ces actes préfectoraux sur le site de la préfecture ou sur le site de la base ICPE (à noter toutefois que la mise à jour du site peut être très longue).
Infractions en matière d’ICPE
Malgré tout cela, il est possible que l’exploitant ne respecte pas les conditions d’exploitation. Dans ces cas-là, l’administration et les agents ICPE sont obligés d’agir1.
Voici quelques infractions en matière d’ICPE :
- exploitation sans autorisation (L. 514-9) ou sans déclaration (R. 514-4) ;
- infraction à une mesure de suppression ou suspension administrative (L. 514-11) ;
- non respect d’un arrêté de mise en demeure (L. 514-11) ;
- non respect par l’exploitant de l’obligation d’information lors d’un changement substantiel des capacités techniques et financières ;
- obstacle aux fonctions des personnes chargées de l’inspection (L. 514-12) ;
- non respect des prescriptions techniques (R. 514-4,3°) ;
- non respect des prescriptions de remise en état ;
La constitution d’une de ces infractions peut justifier le dépôt d’une plainte.
1 Voir art. 40 Code de procédure pénale : Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit est tenu d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs.Fiches à venir :
Les carrières
– Généralités sur les carrières
– Le suivi de l’exploitation de la carrière
La remise en état
– Généralités sur la remise en état
– Modalités de remise en état
– Le rôle de l’association
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